2020年8月期刊

那么，國有資本投資公司試點企業到底如何試、如何創新實踐之路，這對試點企業來說既充滿挑戰性，又極具探索性。根據筆者所領導的求是咨詢團隊常年致力于深化國資國企改革咨詢所形成的共識，我們認為，創新實踐“國有資本投資公司試點”，也要走一條消化、吸收、再創新之路。消化，即透徹理解國有資本投資公司應該是什么、可以做什么；吸收，即學習借鑒國有資本投資公司先行先試者都試了什么、成功了什么；再創新，即結合實際企業將要創新什么、實踐什么。 

一、透徹理解國有資本投資公司應該是什么可以做什么

（一）應該是什么

根據《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，國有資本投資公司主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，按照政府確定的國有資本布局和結構優化要求，以對戰略性核心業務控股為主，通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，發揮投資引導和結構調整作用，推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級，培育核心競爭力和創新能力，積極參與國際競爭，著力提升國有資本控制力、影響力。
就是說，國有資本投資公司是以產業資本投資為主，著力培育產業競爭力；以對戰略性核心業務控股為主，建立以戰略目標和財務效益為主的管控模式，重點關注所出資企業執行公司戰略和資本回報狀況。其側重支柱產業、新產業，適度發展與產業協同的金融業務；產業布局相對多元，進退調整更加靈活，原則以核心產業為主或圍繞產業鏈布局，主要業務向國家重點基礎產業、前瞻性戰略性產業等產業方向整合。

（二）可以做什么

2019年6月，國務院國資委印發授權放權清單（2019年版），通過制定授權放權清單，賦予企業更多自主權，以促進激發微觀主體活力與管住管好國有資本有機結合。

對于國有資本投資、運營公司，《清單》分兩個層面進行授權放權。一是對包括國有資本投資、運營公司在內的綜合試點企業授權放權：

1. 授權董事會審批企業五年發展戰略和規劃，向國資委報告結果。中央企業按照國家規劃周期、國民經濟和社會發展五年規劃建議，以及國有經濟布局結構調整方向和中央企業中長期發展規劃要求，組織編制本企業五年發展戰略和規劃，經董事會批準后實施。

2. 授權董事會按照《中央企業投資監督管理辦法》（國資委令第34號）要求批準年度投資計劃，報國資委備案。

3. 授權董事會決定在年度投資計劃的投資規模內，將主業范圍內的計劃外新增投資項目與計劃內主業投資項目進行適當調劑。相關投資項目應符合負面清單要求。

4. 授權董事會決定主業范圍內的計劃外新增股權投資項目，總投資規模變動超過10%的，應及時調整年度投資計劃并向國資委報告。相關投資項目應符合負面清單要求。

二是對國有資本投資、運營公司試點企業的單獨授權放權：

1. 授權董事會按照企業發展戰略和規劃決策適度開展與主業緊密相關的商業模式創新業務，國資委對其視同主業投資管理。

2. 授權董事會在已批準的主業范圍以外，根據落實國家戰略需要、國有經濟布局結構調整方向、中央企業中長期發展規劃、企業五年發展戰略和規劃，研究提出擬培育發展的1-3個新業務領域，報國資委同意后，視同主業管理。待發展成熟后，可向國資委申請將其調整為主業。

3. 授權董事會在5%-15%的比例范圍內提出年度非主業投資比例限額，報國資委同意后實施。

4. 授權國有資本投資、運營公司按照國有產權管理規定審批國有資本投資、運營公司之間的非上市企業產權無償劃轉、非公開協議轉讓、非公開協議增資、產權置換等事項。

5. 授權董事會審批所屬創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投事項，有關事項的開展情況按年度報國資委備案。

6. 授權中央企業探索更加靈活高效的工資總額管理方式。

二、學習借鑒先行先試者都試了什么成功了什么

（一）試了什么
以國務院國資委先行批準的國有資本投資試點企業國投集團、中糧集團為例。

1.國投集團。公司成立于1995年5月5日，是國務院批準設立的國家投資控股公司和中央直接管理的國有重要骨干企業之一，擔負著國家重點建設、發揮中央投資導向作用、提高投資效益等重要使命。國投集團不斷完善發展戰略，優化資產結構，逐步構建了基礎產業，前瞻性戰略性產業，金融及服務業和國際業務四大戰略業務單元。其試點做法是：

（1）優化產業布局。形成實業、金融服務業和資產經營業務“三足鼎立”的產業格局。采用開發與并購并重的投資方式，加大對能源、交通運輸、化肥的投資力度，保證重點建設項目順利建成投產，不斷壯大實業板塊的規模和盈利水平；建立適應高科技業務發展規律的經營模式，提高公司高科技業務的資產流動性，積極發展新能源和節能環保業務。

（2）有效分離總部資本層和資產層。國投集團把建立資本運營有效機制作為改革的核心，通過推動授權試點改革，真正實現資本層管理上移，資產層的經營下沉，增強子公司市場競爭力和發展活力。優化精簡集團總部，下放資產經營權，直接管理專業化公司，實現集團總部向管資本的轉型。

（3）優化集團總部職能。國投集團針對現行管控體系決策權過多集中在總部，責任邊界不清，子公司活力不足的問題，明確“小總部、大產業”的目標，建立精干、規范、高效的組織機構和決策體系。國投總部改革按照“重心下沉、激發活力、重組整合、重塑職能”的改革思路，通過下放部分職能、整合交叉職能、推動服務共享、加強核心職能，完成集團總部職能重塑優化。

（4）集中核心決策事務。將精力集中在新產業、新方向等幾大核心決策事務上，決策審批過多集中在總部的問題已明顯好轉，輕裝上陣后國投總部的戰略決策能力、資源配置能力、資本運作能力、監督評價和黨的建設能力明顯提升。

（5）創新運營模式。國投集團逐步形成了“股權投資-股權管理-股權經營”和“資產經營與資本經營相結合”的獨特運作模式，即資本投入獲得股權、股權管理提升企業價值、股權轉讓或股權經營分紅獲得收益

2.中糧集團。公司是立足中國的國際一流糧食企業，是全球布局、全產業鏈、擁有最大市場和發展潛力的農業及糧油食品企業，集貿易、加工、銷售、研發于一體的投資控股公司。公司在做強做優做大糧、油、糖、棉核心業務的同時，建立了食品、金融和地產三大主營業務。作為國有資本投資公司試點企業，中糧集團積極推進企業體制機制改革，構建中國農糧食品領域的國有資本投資平臺、資源整合平臺和海外投資平臺，不斷聚焦核心主業，推進專業化經營，形成了以核心產品為主線的十八個專業化公司。其試點做法是：

（1）有效分離總部資本層和資產層。中糧集團目前按照“小總部，大產業”的原則，把管資本、管資產和管執行分開，壓縮管理層級至三級。二級平臺層面為十八家以行業劃分的專業化公司，對旗下的三級子公司進行管理，形成了職責明確的集團總部資本層—專業化公司資產層—生產單位執行層三級架構，集團總部下放資產經營調度權，實現了集團總部向管資本的轉型。

（2）優化集團總部職能。中糧集團將總部職能部門從13個壓縮到7個，人員從610人調整至240人之內,做實資產層和生產層。同時，將用人權、資產配置權、生產和研發創新權、考核評價權及薪酬分配權等五大類關鍵權力下放給專業化公司（平臺）,總部主要通過派駐專職董事、監事行使股東權利，不直接干預企業經營決策和業務運營。

（3）中糧集團根據總體發展戰略，通過資本運營的方式，不斷進行業務重組和資產整合，優化產業結構。中糧集團擁有4家香港上市公司和3家內地上市公司，即中國食品、中糧控股、蒙牛乳業、中糧包裝、中糧屯河、中糧地產和豐原生化。中糧集團加快了金融板塊的推進，先后提出“產業發展，金融先行”“產融結合，服務主業”等發展口號，陸續進入了信托、銀行、產業基金股權投資等領域，并著力探索由融到產的產融結合高級形式，以此服務、促進集團全產業鏈戰略實施。

（4）在優化資本布局方面，中糧集團根據管理層級和不同業務情況，分類分層地推進混合所有制與股權多元化：農糧業務保持中糧絕對控股地位，在現有股東基礎上，積極引入國內外各類資本，中糧集團通過層層控股的形式，充分放大國有資本功能;食品業務保持中糧相對控股或僅保留第一大股東地位，積極引入各類資本;金融業務通過產融結合提高服務主業的能力，地產業務通過混合所有制改革優化資本結構提升盈利水平服務主業發展。

（5）中糧集團通過職業經理人制度、市場化選聘等措施，在各級單位實現職務能上能下、人員能進能出的合理流動機制。集團總部職能部門和下屬各級企業總經理及經營班子均實行市場化選聘，按照職業經理人制度管理。職業經理人從社會招聘或通過“直通車”機制從內部人員中產生，鼓勵內部管理人員先與本單位解除勞動關系，重新簽訂聘任協議和勞動合同成為職業經理人。

（二）成功了什么

國投集團在管資本的總部功能定位下，形成了集團總部—二級平臺----三級子公司的清晰架構。總部作為資本層，以股權關系為管理紐帶對二級平臺進行管理；二級平臺以業務板塊劃分，作為專業業務管理平臺負責業務推進；三級子公司則為具體的經營單位。在具體的管理條線上，國投集團采用逐層管控模式，總部僅對二級平臺實行管控，不直接管至三級子公司。

中糧集團其改革成效則是以“管資本”為核心打造了四個專業化經營平臺，并形成“集團總部資本層—專業化公司資產層—生產單位執行層”三級架構。值得一提的是，中糧集團總部將各產業發展戰略、是否進入新產業和相應資源配置方案，以及用人權、資產配置權、生產和研發創新權、績效考核評價權及薪酬分配權等關鍵權力，全部下放給資產運營的專業化公司。

上述國有資本投資公司試點做法表明，任何產業投資都離不開資本運營，投資、運營公司并不存在經營運作上涇渭分明的差異，只是在經營手法或模式上各有側重，“投資公司”需要結合“股權/資本運營”，“運營公司”需要結合“資本/股權投資”。任何國有資本投資公司試點企業，同樣需要運用股權/資本運營，來不斷進行業務重組，資產整合，以優化國資布局和產業結構。

三、結合實際企業將要創新什么實踐什么

我們認為，任何一家國有資本投資公司試點企業，在遵循《改革國有資本授權經營體制方案》、《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》和《國務院國資委授權放權清單(2019年版)》等規定及要求的基礎上，應在戰略定位、產業布局、公司治理、管控模式、管理體制、經營機制、績效考核、運營模式、資本運營、組織架構等“十大方面”開展改革探索、創新實踐，以構建符合自身特色的國有資本投資公司試點新模式。

1.戰略定位。

作為國有資本投資公司試點企業，戰略上要與一般的實業或產業投資公司有所不同，應定位為以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，通過控股戰略性核心業務，推動產業聚集、轉型升級和產業競爭力提升。

2.產業布局。

作為國有資本投資公司試點企業，業務應相對多元化，投資方向可在主業范圍之外，可根據落實國家戰略需要、產業中長期發展規劃等，研究提出擬培育發展的1-3個新業務領域；可按照企業發展戰略和規劃決策，適度開展與主業緊密相關的商業模式創新業務。

3.公司治理。

試點前的企業主要是以產業為紐帶，對所屬企業實施管理。作為國有資本投資公司試點企業，則應以資本為紐帶，以產權為基礎，開展國有資本的市場化運作，對所持股企業按照規范的法人治理結構管理，實現對子公司由管理向監控轉變。

4.管控模式。

與過去的企業總部對于下屬公司戰略管控、運營管控和財務管控等多層次管控體系相比，作為國有資本投資公司試點企業，應以戰略目標及財務效益為主，采取“戰略型”為主、“財務型”管控為輔的混合型管控方式。按照“小總部，大產業”的原則，把資本經營與資產管理經營分開，壓縮集團管理層級至三級，形成定位清晰且職責明確的“集團總部資本層-專業化公司資產層-生產經營單位執行層”三級架構；同時優化精簡集團總部，做實專業化公司（平臺），總部下放資產經營調度權，直接管理專業化公司（平臺），實現集團總部向管資本的轉型。

5.管理體制。

應建立以“管資本”為主的管理體制。建立分類分級的國有資本授權體系，構建總部與二級企業之間以資本為紐帶的母子公司治理管控一體化的管理體制。制定二級企業管理事項授權清單，在戰略與投資、財務及資產管理、高管管理等方面賦予二級企業更大經營自主權，進一步激發企業活力。

6.經營機制。

應建立高效靈活的市場化經營機制。建立規范的經理層授權管理制度，維護經理層經營自主權，強化激勵約束，有效激發經理層活力。
以內部培養和外部引進相結合，推行公司職業經理人制度，一方面暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道，另一方面合理增加市場化選聘比例。加快多層次人力資源市場建設，打造企業家、專職董事與監事隊伍。根據授權，探索更加靈活高效的工資總額管理方式，實行企業管理層差異化薪酬分配辦法，建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制。
在內部經營機制上，應加快落實市場化考核、市場化選聘經理人、市場化薪酬分配、市場化激勵約束的機制，全面推進契約化管理。

7.績效考核。

國有資本投資公司的試點改革，須建立配套的監督與約束機制。國有資本投資公司重點考核國有資本的保值增值和運行配置效率。與過去的集團組織績效考核體系不同，作為國有資本投資公司試點企業，應重點依法管控、檢查、考核二級公司業務經營和資產保值增值狀況。

8.運營模式。

作為國有資本投資公司試點企業，應同步發展與產業協同的金融業務，推動產融結合、以融促產。通過集聚一批有資質、有品牌的創業投資、風險投資、股權投資、證券投資等私募基金，推動金融資本與產業資本結合，培育發展一批科技型、成長型企業。

9.資本運營。

作為國有資本投資公司試點企業，需要更加注重資本運營平臺建設。通過直接投資、股權投資、混合所有制改革等資本運營手段，穩妥有序建立投融資平臺，增強投資實力和資本運作能力。積極利用企業分立、對外投資、企業兼并、吸收合并、組建集團、引入戰略投資者、要素合作、托管經營、股權轉讓、上市等資本運營工具，加快資本的集聚和資源整合。

10．組織架構。

集團組織架構重組向更具分權特征的二級產業子集團演進，是集團化管理的大趨勢。作為國有資本投資公司試點企業，其戰略決策、投資運營應集中在集團總部，二級產業子集團應被賦予較為充分的經營管理自主權，以形成靈敏的市場反應能力。同時二級產業子集團應進行專業化發展，通過打造符合外部市場需求的商業模式，形成行業領導地位，系統提升集團公司的整體競爭力。