2018年8月期刊

7月8日，中共中央、國務院公布了《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》（下稱《意見》）。延續對國有資本管理持續優化配置的大方向，同屬于國有資本但又區別于其他國有資本的金融國有資本的監管問題終于在頂層設計層面實現突破。

《意見》明確了財政部和地方財政部門經國務院授權履行國有金融資本出資人職責。醞釀多年后，關于“金融國資委”的爭議畫上了休止符。財政部門作為履行國有金融資本出資人職責的機構，主要是對國有金融資本行使的出資人職權和承擔保值增值等責任。金融監管部門主要負責對各類所有制金融機構的外部監管，通過“管風險、管法人、管準入”以實現合規和審慎監管的要求。

財政部門和金融監管部門的對于國有金融機構的“雙峰”監管新框架逐漸清晰，國資監管的“四梁八柱”不斷建立健全。

目前的國資監管主要呈現以下幾種模式：

模式一：國資委監管模式

為加強國有企業管理，從國務院到地方各級政府都成立了國資委，作為政府直屬特設機構，代表國家履行國有資產出資人職責，承擔國有資產保值增值責任。

2003年，作為國務院授權，代表國家履行國有資產出資人職責的特設機構的國務院國資委成立。此前的國有企業監管模式雖多次調整，但仍存在兩個突出問題：“政企不分”、“政資不分”；多部門管理卻無人負責，國家所有權虛置、分散，“內部人控制”嚴重。根據黨的十六大決議，中央決定進行國有資產管理體制改革，成立專門履行出資人職責、不行使社會公共管理職能的國資委，解決上述體制問題。

2003年5月27日，《企業國有資產監督管理暫行條例》(簡稱《條例》)發布。因為出資人職責與國有企業改革有相關性，中央還明確國資委有推進國有企業改革職責。在《條例》中明確提出“金融機構中的國有資產的監督管理，不適用本條例。”

2009年5月1日，《企業國有資產法》(簡稱《國資法》)施行。這是繼2003年《條例》頒布以來有關國資監管的首部法律。《國資法》也明確提出“金融企業國有資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”

此外《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》、《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》、《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》等眾多國有企業改革相關政策均提到“金融、文化等國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行。”由于金融、文化行業的特性，在國資監管上也存在著特殊性。

模式二：文資監管模式

中央文化企業由財政部“文化司”行使國資監管職能。地方以北京市為例，由北京市國有文化資產監督管理辦公室(簡稱北京市文資辦)，作為北京市政府授權機構，履行授權范圍內國有文化資產監管的職責。

如北京市文資辦對北京市文化投資發展集團有限責任公司、北京國際廣告傳媒集團有限責任公司、北京演藝集團有限責任公司、北京出版集團有限責任公司、北京發行集團有限責任公司、京華時報社等北京市文化企業履行出資人監管職能。

北京市文資辦具體負責：貫徹落實國家關于國有資產監督管理方面的法律、法規、規章和政策；起草本市相關地方性法規草案、政府規章草案；制定所監管文化企事業單位國有資產管理的制度、措施并組織實施；承擔監督所監管文化企事業單位國有資產保值增值的責任；向所監管文化企事業單位派出監事會；指導推進所監管文化企事業單位改革重組，建立現代企業制度；負責建立所監管文化企事業單位績效考核評價體系并組織實施等等。

模式三：以中科院為代表的監管模式

中國科學院控股有限公司（簡稱國科控股），是經國務院批準設立的首家中央級事業單位經營性國有資產管理公司。2002年4月12日，國科控股作為國有獨資有限責任公司完成工商登記，代表中國科學院統一負責對院直接投資的全資、控股、參股企業經營性國有資產行使出資人權利，并承擔相應的保值增值責任。

自2008年起，國科控股作為機構投資人開展私募股權基金投資業務，并圍繞我國戰略性新興產業積極開展直接投資業務，現已成為國內市場上起步早、管理好、有較強市場影響力的機構投資人之一。

截至2017年底，國科控股注冊資本51億元，現有持股企業40余家，其中全資和控股企業26家，主要分布在新一代信息技術、高端裝備制造、環保及新材料、投資與現代服務等領域，擁有聯想控股股份有限公司、中科實業集團（控股）有限公司、東方科儀控股集團有限公司、中國科技出版傳媒集團有限公司等一批知名企業。

模式四：金融國資監管模式

國有金融機構的國有資本管理問題是歷史遺留、爭論多年的“老大難”。若從2003年國有四大銀行啟動股份制改革算起，這一遺留問題已經延續十五年。

四大行股改前，財政部行使國有獨資金融機構出資人代表職責，但是，2003年隨著四大國有銀行啟動股份制改革之后，財政部的這一職責遭到動搖。

在國務院的安排下，中央匯金投資有限責任公司（簡稱中央匯金）向四大行注資，中央匯金成為中國國有商業銀行的出資人代表。但中央匯金僅對國有重點金融企業進行股權投資，行使出資人權利和履行出資人義務，并不開展其他任何商業性經營活動，也不干預其控股的國有重點金融企業的日常經營活動。加上一行三會金融監管框架的形成，中國金融監管體制從行政化邁向市場化。

但隨著國有金融資產日益膨脹，監管缺位問題日漸顯現。早在2006年財政部就提議成立金融國資委，對國有金融資產進行集中的“管人、管事、管資產”，但因這一設想行政色彩較濃，難以與當時金融監管框架協調等復雜原因在2007年全國金融工作會議上未獲通過。

隨著全球金融危機的爆發和對金融分業監管的反思，是否成立金融國資委再次在近年被提上討論。

從《意見》的具體條款看，國有金融資本管理辦法正式落地后，將對國有金融機構和相關資本帶來不少機遇與挑戰：如對股權及出資實施穿透式管理；調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重、提高資本配置效率；引導國有金融機構回歸本業等。

有關專家認為，此次改革的方向很明確，一是規范管理，二是堅持市場化原則，兩者并行不悖。而對于具體業務，具體資本準入、準出的調整是收是放，也取決于規范管理和市場化的要求。