求是咨詢董事長安林撰文《央企“總部機關化”整改究竟怎么改》于2020年1月13日刊發于《企業觀察報》。
——編者語
《國資報告》刊發求是咨詢《國有企業對標創建世界一流管理研究》報告之《推動國企更好創建世界一流企業的建議》
央企“總部機關化”整改 究竟怎么改
2019年10月31日，國務院國資委召開中央企業開展“總部機關化”問題專項整改工作視頻會議。會議指出，中央企業要深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署，把開展中央企業“總部機關化”問題專項整改作為進一步整治形式主義、官僚主義的重要抓手，作為深入推進市場化改革的必然要求。會議強調，要把握工作重點，進一步調整優化職能，切實解決總部錯位越位、管的過多過細等問題；調整優化機構，切實解決機構設置不科學、人員配置不合理等問題；轉變工作方式，切實解決管理鏈條長、橫向協同差、辦事效率低等問題；轉變工作作風，切實解決會多、文多、檢查多，不擔當不作為等問題；健全長效機制，抓好持續推動，從根本上推動“總部機關化”問題的解決。
應該說這是一件非常值得稱贊的事。但最近，筆者獲知一些中央企業人士并不清楚到底怎么改，特別是困惑不知道改的依據在哪里、什么該改，什么不該改，改到什么程度。難道就是因為“進一步整治形式主義、官僚主義”的需要？難道就是像“調整優化總部職能、機構”、“轉變工作方式、作風”那么簡單？譬如會多問題，現實中會面臨著是董事會、黨委會、經理辦公會等會多，還是黨政聯席會、公司性例會、溝通協調會等會多問題，就不是簡單依靠整改形式主義、官僚主義，轉變工作方式和作風所能解決，而必須分清各種會議產生的內在邏輯和背景。筆者十余年致力于深化國資國企改革的咨詢研究工作，為多家中央企業、世界500強企業總部提供過集團管控、組織與流程變革等管理咨詢，也曾分別受邀為國務院國資委、北京市國資委開展過國資管理體制若干重大問題研究和經營性國資監管流程再造研究，認為中央企業開展“總部機關化”整改，必須從更高的角度、更深的層次、更全的方位去認知、把控。既要認清總部機關化整改“改”的依據和背后邏輯，又要弄懂總部機關化整改“改”的路徑和思考方法，更要明白總部機關化整改“改”什么以及具體怎么做。惟此，才能做到知其所以然，才能有效付諸實踐。否則，只能是為改而改，“整改一整風，風過沒啥動”！
中央企業開展“總部機關化”整改，首選必須面對“為什么改”、“改的依據”的問題。我們認為，總體而言，整改是推進國有企業市場化改革的必然要求，是深化國資國企改革的必然結果。具體來說，整改源于以下四方面理由。
一是”管資本”使然。黨的十八大提出，要進行以“管資本”為主的國資監管體制改革，“管資本”而不是“管資產”、“管企業”。國務院國資委對于中央企業行使股權（會）職權，意味著國資委對中央企業要改變過去一貫的行政式管理，而基于資本的意志、公司法的精神，以全資股東（會）的身份去履職行權。同樣，中央企業總部對于其下屬企業居于全資股東或控股股東地位，也需要通過“管資本”表達股東行為。過去央企更多行使的是“管資產”功能，實際就是“管企業”做法。長期什么都管的“一把抓”，必然使總部成為機“關”甚或機“官”；長期什么都管的結果，也必然助長總部所作所為的官僚作風、衙門習氣。
二是“行權利”使然。十八大以前，我國實行的“管資產與管人管事相結合”的國資管理體制。由于“管資產管人管事”客觀存在著“權利”和“權力”之分，所以也就客觀形成了管資產管人管事的“權利”和“權力”之別。通常，出資人（股東）享有的是“管資產管人管事”的“權利”，監管者享有的才是“管資產管人管事”的“權力”。
以“管人”為例。出資人“管人”的“權利”主要是指出資人（股東）按《公司法》賦予的職權，委派非由職工代表擔任的公司董事和監事（不包括聘任解聘總經理，其為董事會之權利），而一切以非股東行為方式或直接以行政方式對經營管理者進行的提名、提議、任免或對其施以非法制的干預或影響行為，則都應歸為“管人”的“權力”所為。再以“管事”為例。《公司法》賦予出資人（股東）“管事”的“權利”主要是指對公司的經營方針和投資計劃、年度財務預算與決算方案、利潤分配與彌補虧損方案等重大事項享有股東表決權，而諸如下屬企業超過500萬元的任何事項都需經過總部批準的規定，也應歸為“管事”的“權力”范疇。可見，管人管事的“權利”和“權力”，屬于截然不同的兩套行權主體和行權體系。但過去長期以來，一直“權利”“權力”不清、不分。像總部常常存在的下管一級甚至二級領導班子，各職能部門動輒對下屬一級乃至二級企業“指手畫腳”的現象，則當然不為總部（股東）的“權利”所屬。而長期什么都行的“濫權”，必然帶來央企總部大量的“權力后遺癥”。
三是“強市場”使然。國有經濟與市場經濟相融合，國有企業市場化改革，一直是我國國有企業改革所致力的方向。中央企業作為一個集團公司總部，同樣是市場經濟的經營主體，必須要有強烈的市場意識、競爭理念、效率原則，并依照市場經濟體制機制的要求立規辦事。
過去，央企大多都是先有兒子后有老子，總部機構的成立往往帶有統而攏之的味道。由于自身幾乎不再直接經營具體業務，似乎少了些“前位市場感”，而多了些“后臺操控感”，也就造成了無論是在總部及其職能部門與下屬企業之間，總部內部各職能部門之間，還是職能部門內各處室之間，處處可見行政化管理色彩和官僚化、庸懶散現象。不少央企總部習慣性使用的以行政命令、文件管理的方式部署、落實股東意志、總部想法的做法，也自然與市場化運作相背千里。
四是“重價值”使然。央企總部作為一個“集而又團”的司令總部，其一切戰略定位、組織設置與機構運轉皆在于價值創造，或服務于價值創造。但現實中許多央企總部的組織行為，經不起“價值創造”標準的衡量與推敲。一些總部僅從其出臺的管理制度和政策文件，或從其職能部門的設置和職責就能看出，有的甚至是在束縛或扼殺下屬企業的價值創造，當然它們自身的所作所為更談不上在價值創造，更有甚之在“幫倒忙”。這些龐雜而不必要的審批環節，繁多而不增值的流程節點、過多且可有可無的大小會議、太多且為做而做的表面工作，不僅令總部人員終日勞頓，更令下屬企業不勝其煩。
至此，就認知層面，筆者以為，“管資本”“行權利”“強市場”“重價值”才是中央企業“總部機關化”整改的內在邏輯與理由，當然也是中央企業總部機關化整改的出發點和歸根點。
中央企業“總部機關化”整改，如何做到“管資本”“行權利”、“強市場”“重價值”，這里就涉及整改怎么改的問題。咨詢實踐表明，應溯根求源，從問題產生的內在邏輯和背景中去探究、尋求解決之道。故思路上還是要從是否符合以下四原則，來整改總部的組織與行為，并做到有所破、有所立。
首先，要全面審查并清理集團總部所沉積的從屬于“管資產”“管企業”的組織與行為。總部把下屬現代企業制度下的企業當作“校辦工廠”或“全民所有制企業”來管，肯定不合適；總部對眾多產業領域、經營性質、體量規模、不同時期均不相同的全資子公司和控股子公司，都用一視同仁的方式方法來管，同樣也不合適。
但總部要識別這些“管資產”“管企業”的組織與行為，有時并不容易。因為它們不僅滲雜在組織架構、部門配置、職能職責、管控模式、管理制度、流程節點和崗位設置等各層面、各環節，而且還滲雜在總部慣常的辦公習慣和工作方式中。
據了解，雖然央企二級公司大多擁有經總部批準的公司章程，但實際運行中公司章程并沒有多少體現“管資本”原則，總部也沒把公司章程真正當回事，而還是按照過去管企業的方式管下屬企業。總部對下屬企業管的寬、管的深，管的粗放、管的過細的各種表現形形色色。
其次，要充分研究并創設集團總部因“管資本”所需的組織與行為。比如，過去總部對下屬企業通過任免領導班子成員的做法，隨著向“管資本”轉變，就需要向下屬企業委派或選派董事、監事人員。因此，對于一個擁有數十以至近百下屬企業的央企總部，就有必要創設董事監事管理部門。再比如，“管資本”要求總部通過公司章程對下級企業進行管理，相應地也就要求創設股東事務管理部門或相應職權職責。
首先，要全面審查并清理集團總部所沉積的衍生于“行權力”的組織與行為。現行中央企業在很多方面對于下屬企業行使的“權”通常是“權利”“權力”并用、混用，乃至亂用。比如中央企業——民營企業、國有企業也一樣——都習慣向下屬企業委派總會計師、總法律顧問，但本質上講，這是總部在濫用“權力”。因為根據公司法，決定聘任總會計師即財務負責人，有且只能由同級企業“董事會”有“權利”行使，股東（會）則不擁有此“權利”。但筆者曾發現，有央企在其批準制定的下級企業的公司章程里，竟出現這樣的表述，“（董事會）提請股東決定聘任或者解聘公司總經理、副總經理、財務負責人、總工程師、總法律顧問等高級管理人員”。顯然，此央企總部并沒有這樣的股東“權利”，乃“權力“而已。
其次，要充分研究并創設集團總部因 “行權利”所需的組織與行為。特別是當前，隨著中央企業及其下屬企業法人治理結構的建立健全和董事會的規范建設，中央企業總部對于下屬企業應以《公司法》為根本，以公司總部和下屬企業兩級章程為依據，來識別、辨析總部“股東”的“權利”。需充分厘清總部對下屬企業所行使的作為全資股東、控股股東的“權利”事項與行為，并在此基礎上，全面創新地配置相應機構、部門、職能職責與崗位。比如，總部作為股東單位歸口處理下屬企業股東決策事項的部門、職責和崗位等。
首先，要全面審查并清理集團總部所沉積的內生于“強行政”“講官僚”的組織與行為。長期以來，央企總部人士基本上自我定位就是坐著“官”、把著“關”，其所作所為往往與市場規則相背離，至少很少從市場原則出發。因此，必須去除總部管理憑人治、崗位因人設、協調靠開會、級別講對等等組織和行為。
其次，更要充分研究并創設集團總部因“強市場”所需的組織與行為。“強市場”意味著總部經營管理行為要按市場規律規則辦事，要具有市場競爭力。尤其要講求效率原則，要有高質量的決策效率、執行效率，管理效率、運行效率。為此，總部還需要推進公司治理、授權放權、職能轉變，從而做到集分有序、決策迅速、流程快捷、運行流暢。
首先，要全面審查并清理集團總部所沉積的隸屬于“重形式”、“不增值”的組織與行為。要摒棄一切搞形式主義、制造垃圾的文山會海，去除一切搞花架子、平添冗余的行為作為。
其次，更要充分研究并創設集團總部因“重價值”所需的組織與行為。
通常集團總部價值創造的方法與手段有三種：
一是創造戰略協同，組合達成資源共享，共同抵御經營風險，實現集團戰略利益最大化。
二是挖掘經營潛力。集團總部可通過運用戰略質詢、經營計劃財務預算、人員外派、業績評估、集中采購研發、管理標準制定等管控手段，充分挖掘分子公司單獨經營時無法實現的經濟潛力。
三是提升運營管理。集團企業可以組織分子公司開展運營與管理變革，甚至集中運作部分管理職能等來改進分子公司運營與管理，促使分子公司提升自身的戰略執行力。因此，總部在去機關化的同時，要本著“價值創造”宗旨，對總部組織機構、職能職責、制度體系等進行價值重構與重塑。
“總部機關化“整改是一項企業改革和管理變革兼而有之的系統工程，涉及各管理領域和各管理維度。從大的方面講，結合咨詢實踐，我們認為需主要做好以下六方面努力。
第一、理念認知。“總部機關化”整改首要的任務就是要變革觀念理念。央企總部要樹立“管資本”“行權利”“強市場”“重價值”的系列觀念理念，優化重塑企業文化核心理念，始終用核心價值理念來指導企業組織與行為，從思想認識上切實消除滋生“總部機關化”的溫床和余孽。
第二、戰略定位。央企要從一切有利于打造價值創造型、管理服務型、戰略管控型或戰略運營型總部原則出發，根據國資委商業類、公益類國有企業分類管理要求，結合國有資本投資、運營公司試點性質，綜合考量、重新整改集團總部的戰略功能與定位。
第三、管控模式。現實中造成央企“總部機關化”與集團模糊不清的管理或管控模式有很大關系。運營操作型的管控，必然帶來管的過多過細過死；大一統的管理模式，必然造成不該管的也全管了。總部應落實《國務院關于印發改革國有資本授權經營體制方案的通過》要求，制定完善權責事項清單，并結合不同管控模式，對下屬企業制定不同的授權放權事項清單，厘清權責界面，加大授權放權力度。
第四、治理結構。多年來央企公司治理與董事會建設實踐表明，公司治理不應獨立于集團管控，相反應與集團管控相輔相成，即“治理傳承管控，管控承載治理”。因此，央企總部要針對集團不同的管控模式，建立健全公司法人治理結構與體系、規范完善董事會運作機制。總部作為股東應做到以公司章程為準繩行使相應權利、履行相應職責，尤其要尊重和維護下屬企業董事會的獨立全和權威性。
第五、組織體制。總部組織機構整改一方面須建立在總部戰略定位、管控模式和治理結構之基礎上，另一方面須在有減有增的情況下（不是只減不增）總體保持精簡狀態。要加強信息系統建設，確保組織機構運作高效、通暢。
第六、權責體系。央企總部要全面系統梳理行政、辦公、組織、人事等各模塊管理制度與流程體系，建立基于授權放權清單、精準到部門、崗位甚至責任人的權責體系、權責制度。
從國資委《關于中央企業開展“總部機關化”穩妥專整改工作的通知》看，此次“總部機關化”整改，涉及領域廣，觸及層次深，從總部組織體系、授權放權，到決策流程、文風會風，再到工作方式、人員素質、企業文化等。國資委就主要方面提出了立行立改的清單及時限要求。這里固然看到國資委深化國企改革的決心和心切，但筆者認為，央企“總部機關化”問題專項整改，絕不可能靠短暫幾個月的突擊行動就能完成的，它應該是一項持續一段時期的改革工程。而且，根據我們對深化國資國企改革咨詢研究的看法，國有企業內部管理體制改革與管理國有企業的國資管理體制從來就是“一幣兩面”，國資管理行為“政企不分”的結果，必然會帶來國有企業“企政難分”的局面。因此，此次央企“總部機關化”整改，也不可能只靠企業內部管理改革就能單方面徹底實現，還必然取決于國資監管機構如何進一步轉變職能管理央企。就“總部機關化”整改長效性和徹底性而言，還期待國家更進一步推進深化國資國企改革大業。