2021年11月期刊

黨的十八屆三中全會提出要積極發展混合所有制經濟，指出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股，相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能，保值增值，提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短，相互促進，共同發展。”隨后伴隨著國企改革的“1+N”政策文件的陸續出臺，國有企業混合所有制改革也不斷向縱深推進。

一、國企混合所有制改革歷程回顧

從國企混合所有制改革歷程來看，大致可以分為四個階段：

* 第一階段（1978-1991年）：探索“兩權分離”為主的放權讓利階段

“放權讓利”改革在社會主義市場經濟體制的過渡初期通過放權、讓利、經營承包制等改革，使得國營企業更加貼近市場，短期內可以調動企業的積極性，取得了一定成效。但受制于當時社會主義意識形態的影響，改革沒有涉及到所有權改革，沒有解決根本性的問題，導致到后期出現企業經營短視化、后勁不足等問題。

* 第二階段（1992-2002年）：以建立現代企業制度為核心的階段

這一階段非公有資本不斷探索壯大起來，同時國有企業面臨了較多困難，為國有企業和非公有資本混合創造了新的條件，發展混合所有制已然成為股份制的代表，國有企業混合所有制改革已經達到新高潮。

* 第三階段（2003-2013年）：建立健全國資監管體制改革階段

我國國有企業的混改取得了顯著成效，但也出現了不少新問題，如國資委存在監管行政化、越位越權、對企業干預過多等。

* 第四階段（2013年至今）：全面深化改革的階段

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式拉開國企混合所有制改革序幕，隨后國企改革的“1+N”政策文件陸續出臺，混合所有制改革試點、“國企改革雙百行動”等專項改革行動不斷深化推進，從中央到地方都在不斷推進國有企業混合所有制改革的進程。

二、公交企業混合所有制改革政策研究

從國有企業混合所有制改革政策來看，呈現以下幾個特點：

>> 第一，國企混改配套政策已較為完備，對混改過程中國有資產定價機制、職工安置、土地處置和變更登記、員工持股、財稅支持政策、債券債務、操作流程等都提出了具體的規定；

>> 第二，分類、分層推進混合所有制改革，優先推進主業處于充分競爭行業和領域的商業類國企混改，優先在子公司層面推進混合所有制改革；

>> 第三，因業施策、一企一策，依據相關政策規定對混合所有制改革的必要性和可行性進行充分研究，成熟一個推進一個；

>> 第四，既混資本又改機制，混資本強調資本層面的改革，包括混改戰略體系、引入戰略投資者、確定股權比例、審計評估、產權交易等，改機制強調企業管理層面的改革，包括公司治理、三項制度改革、中長期激勵機制等。

從公交企業混合所有制改革政策來看，中央層面對公益類國有企業混改的要求是：應規范、有序地開展。《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》（國資發研究〔2015〕170號）提出：公益類國有企業可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。《中央企業混合所有制改革操作指引》（國資產權〔2019〕653號）提出：根據不同業務特點，有序推進具備條件的公益類國有企業混合所有制改革。

從地方層面混合所有制改革政策來看，絕大多數地方都和中央保持了高度一致，也有一些地方會在中央政策的指導下，結合當地實際情況，在混改政策要求上有所區別。

如《中共哈爾濱市委 哈爾濱市人民政府 關于深化全市國有企業改革的指導意見》要求：無論是商業類還是公益類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。對于供水、供熱、公共交通、公共設施等保障城市運營及提供公共服務的公益類企業，要在保障民生需要、確保城市運行安全的基礎上推進混合所有制改革，集團以及子企業層面主業宜控則控、宜參則參，輔業全部放開。

從哈爾濱市推出的混改試點企業名單來看，首批混改名單共有企業60戶，其中公益類10戶（交通集團5戶、地鐵集團2戶、物業供熱集團2戶、供水集團1戶、排水集團2戶），占混改企業的17%；第二批混改名單共有企業47戶，其中公益類供水集團10戶，占混改企業的20%。

三、公交行業體制狀況分析

根據第一財經《2020年城市商業魅力排行榜》的城市劃分為依據，將城市劃分為一線城市、新一線城市、二線城市、三線城市、四線城市、五線城市。筆者根據不同的城市等級，分別從每個等級選取具有代表性的城市，對公交企業的體制狀況進行了系統分析。

一線城市公交行業以國有獨資為主，混合所有制與純民營公交企業占少數。北京公交集團整合了北京市的主要公交路線和資源，唯一股東為北京市人民政府。上海市、廣州市公交企業以國有獨資為主，有個別民營公交企業。深圳市將原來38 家公交企業整合為深圳巴士集團、東部公交、西部公汽三家混合所有制企業。

新一線城市選取了成都市、重慶市、杭州市、天津市、鄭州市等5個城市。調研數據顯示：國有獨資公交企業22家，占比45%，民營公交企業24家，占比49.0%，混合所有制公交企業3家，占比6%。新一線城市都有一個大型的國有獨資公交企業，公交資源大部分是國家所有，僅成都市和鄭州市民營企業相對數量較多，主要負責部分縣區的公交線路運營。

二線城市選取了廈門市、哈爾濱市、烏魯木齊市等3個城市，三線城市選取了臨沂市、麗江市、三亞市、呼和浩特市、銀川市等5個城市。調研數據顯示：國有獨資公交企業20家，占比38%，民營公交企業26家，占比50%，混合所有制公交企業6家，占比12%。二線城市哈爾濱除哈爾濱公共交通有限公司為國有獨資外，其他均為民營企業和混合所有制企業，且民營企業占比較高。三線城市普遍為國有獨資公司，以城市公交集團為中心，向各縣區分設獨立子公司或分公司的方式運營。

四線城市選取了湘潭市、桂林市、商丘市等3個城市，五線城市選取了伊犁哈薩克自治州、銅陵市、涼山彝族自治州、衡水市四個城市。調研數據顯示：國有獨資公交企業16家，占比31%，民營公交企業34家，占比65%，混合所有制公交企業2家，占比4%。隨著城市經濟發展水平的降低，民營公交企業的數量總體有一定程度的上升，但是公交企業的所有制形式與地區的管理方式有較密切的關系，例如桂林市、商丘市、衡水市除城區由國有企業提供公交運營，縣區公交基本由民營企業根據區域劃分進行運營。

四、各類公交企業發展和改革現狀分析

國有獨資公交企業是我國公交企業的主要經濟形式之一，一般由所在地區國資委、交通局、民政局或者下屬的國有資本投資運營公司履行出資人職責。國有獨資公交企業在發展過程中存在一系列亟待解決的問題，包括缺乏有效競爭機制，經營效率低下；依賴政府調控,市場配置資源能力不足；現代企業管理體系不完善等。

民營公交企業在我國部分地區已經占據超過一半的公交市場，但是民營公交企業的發展卻面臨各種困難和掣肘。民營公交企業長期存在“小、散、弱”等問題，有些企業只經營一兩條線路，面對較高的投資及運營成本，不僅自身的抗風險能力弱，也易影響線路服務質量。公交企業周期投入較大，一旦企業資金出現問題，不僅自身抗風險能力弱，也無法保證市民出行。例如，這兩年受疫情影響，民營公交企業的經營受到不小沖擊，乘車人數減少，虧損嚴重，部分民營公交企業資金鏈斷裂甚至破產。民營公交企業還面臨申請補貼難，政府拖欠民營企業公交車補貼款的問題。

混合所有制公交企業能夠在一定程度上避免國有獨資和純民營公交企業面臨的問題。首先，混合所有制能夠打破政府壟斷，提高社會資源的配置效率；其次，混合所有制公交企業能夠在一定程度上激活國有獨資公交企業的經營活力，同時促進民營資本“抱團取暖”，增強民營公交企業的風險抵抗能力；再次，混合所有制公交企業公司治理結構較為完善；最后，從筆者實地調研的混合所有制公交企業如湖南龍驤巴士、深圳巴士集團、深圳市東部公交等的發展情況來看，目前企業的經營效益、內部管理水平均高于同行業其他公交企業。

五、公交企業混合所有制改革案例研究

以深圳巴士集團股份有限公司、深圳市東部公共交通有限公司為代表的大型公交企業混改，主要有兩種方式：一種是以國有公交企業為主體，通過引進行業內管理經驗較為先進的戰略投資者，構建規范的公司治理結構，提升企業管理水平；另一種是以政府為主導，整合區域內分散的民營企業，從而避免無序競爭，提升企業競爭力。

以湖南龍驤巴士公司、瀘州市公共交通集團有限公司、烏魯木齊市公交珍寶巴士有限公司、西昌月城公共交通有限公司為代表的中型公交企業混改，主要有三種方式：

* 第一種是以國有公交企業為主體，通過實施核心管理團隊成員持股，激發企業發展內在動力，改善企業經營狀況；

* 第二種是以民營企業為主體，引入國有資本，從而壯大企業實力；

* 第三種是以國有公交企業為主體，引入非公有資本，從而提高企業的運營效率，提升企業市場競爭力。

以哈爾濱通翼巴士客運有限公司、安康市公共交通有限責任公司為代表的小型公交企業混改，主要是將國有公交企業與民營公交企業通過對高度重疊的線路資源進行整合的方式進行混改，在此過程中，國有公交企業也可以引入民營企業先進管理經驗和務實高效的做法。

六、關于公交企業混合所有制改革的幾點思考

通過對國企尤其是公益類國企混合所有制改革政策的研究，對公交行業體制、改革與發展現狀的研究，以及對公交企業混改案例的研究，筆者就公交企業混合所有制改革提出以下幾點思考：

1、國家政策鼓勵公交企業積極推進混改

從混改政策環境分析來看，目前除涉及國家安全的行業外，混改幾乎無禁區。中央關于國企混改的政策明確提出要引導公益類國有企業規范開展混改。地方尤其是一些市場經濟發展較快，或者財政資金較為緊張的地方，更是鼓勵公交企業通過混合所有制改革引入非國有資本以及先進管理經驗，提升運營效率。

2、公交企業混改有一定的基礎和市場需求

從調研情況來看，目前公交行業已完成混改的企業數量不在少數。如一線城市深圳的三大公交企業深圳巴士、東部公交、西部公交全部為混合所有制企業，且運營狀況較好；新一線城市長沙的湖南龍驤巴士公司在企業經營困難的情況下，通過實施混合所有制改革以及員工持股，實現了經營效益的扭轉。此外，瀘州市公共交通集團有限公司、哈爾濱通翼巴士客運有限公司等企業也因為混合所有制改革為企業發展帶來新的資源，促進了企業的發展。

3、混改有利于公交行業長期持續健康發展

城市公共交通是城市經濟發展的“動脈”和提升城市綜合競爭力的關鍵，直接關系著城市的經濟發展與居民生活，對城市經濟具有全局性、先導性的影響。推進城市公交健康發展，對于促進城市經濟社會可持續發展、促進城市文明、保障廣大人民群眾基本出行權至關重要。目前除了北京、上海、深圳等一線城市財政補貼較為充足，大量的二、三線及以下城市由于財政資金不足，國有公交企業運營壓力較大，員工內在動力不足，人才流失現象明顯。采取適當的方式引入非公有資本，有利于彌補財政資金不足，緩解公交企業運營壓力，提高企業運營效率。

4、混改可以促進企業完善內部管理機制

從公交企業混改案例研究來看，混改后的企業普遍在完善公司治理結構、健全市場化經營機制、完善中長期激勵機制以及提升服務水平等方面發揮了重要的作用。如混改后深圳巴士集團制定了“一企一策”市場化改革方案，實現了分類監管，分類改革，分類發展，在部分下屬企業推進了選人用人機制的市場化試點改革、專業人才實施市場化選聘，建立了效益決定薪酬、增量業績決定增量薪酬的市場化收入分配機制。湖南龍驤巴士混改后建立了股權激勵+薪酬激勵雙重激勵模式，讓管理團隊與公司形成利益共同體，有效地激發了員工內在動力。

5、混合所有制改革是公交企業發展的內在需要

許多國有公交企業由于過去單純依靠政府投入，歷史欠帳多、包袱重，企業維持運轉都很困難，更談不上開辟線路、更新車輛，員工精神面貌也較差，社會效益與經濟效益都無法得到體現。許多民營公交企業則由于經營主體“多、小、散、弱”致使市場集中度低，公交資源難以集約配置，線路重復、資源浪費等問題突出。有效的混改可以實現國企實力+民營效率的有效結合，實現“1+1>2”的放大效應。

6、公交企業骨干員工持股激勵效果顯著

公交企業普遍參考事業單位的管理體制，管理方式僵化，缺少靈活性，必須通過企業內部體制機制改革，推動公司治理結構進一步完善，提高運營效率和國有資產的收益率。實行公交企業內部骨干員工持股能夠實現企業與員工利益的深度綁定，有效調動員工的積極性和主動性，充分激發企業發展的內生動力。

7、公交企業混改存在一定的困難和障礙

混改所有制改革雖然是推動公交企業體制機制改革的有效途徑，但在現實中由于所處行業的特殊性，推進混改困難重重。首先，由于公交企業普遍資產規模較大、歷史包袱較重、經營效益不佳，引入外部投資者難度較大；其次，公交行業由于需要依靠政府財政補貼，收益分配方面缺少自主權，也會影響外部投資者的積極性；再次，國有公交企業與民營資本的戰略定位不同，國有公交企業作為公共服務類企業，要承擔社會責任，首要目標是做好公共服務，且公交票價受政府管制，盈利能力受到制約，而民營資本具有逐利性，在戰略定位上二者很難達成一致。最后，整體來看，公交行業較為封閉，多數沿襲事業單位管理模式，混改后基本保持國有股東絕對控股地位，較難通過混改實現體制機制的改革，形成高效的資源配置和有效的監督機制。

8、推進混改做好系統思考、頂層設計與配套改革

混合所有制改革是一項系統工程，公交企業在進行混改的過程中要統籌考慮：

一要做好政策研究，在不違背相關混改政策要求的前提下結合企業實際制定混改實施方案；

二要做好混改的路徑選擇，由于不同城市、不同規模的公交企業改革條件存在很大的差異，要結合企業實際情況選擇合適的混改路徑；

三要做好股權結構設計，原國有股東股權比例過高，不利于吸引外部投資者，也不利于形成有效制衡的公司治理結構；

四要科學設置戰略投資者引入條件，既不能因為條件設置過于苛刻最終導致混改失敗，又要盡可能引入能為企業帶來先進管理經驗的戰略投資者；

五要在混改的同時統籌考慮核心團隊人員持股等中長期激勵方式，充分激發核心經營團隊的內在動力；

六要在“混資本”的同時做好“建機制”等配套工作，通過完善公司治理結構、健全市場化經營機制等相關工作，實現企業深層次的改革，發揮混改的更大作用。