陳慶 安林
內容提要：中央企業開展規范董事會建設的試點工作，是我國在國有資產監管和國有企業改革領域的一次全新探索。調研表明，該項工作雖然取得顯著成效，但試點實踐也顯露出公司治理領域的一系列問題。通過成因分析，就上述問題的解決，從保障董事會依法行權、創新企業黨建工作、完善外部董事管理機制和推進國資委組織再造等方面，提出對策與建議。
關鍵詞：中央企業 董事會建設 問題與對策.
作者單位:北京求是聯合管理咨詢有限責任公司北京 100101
黨的十六屆三中全會指出，國有企業要按照現代企業制度要求，規范公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。2005年4月，國務院進一步提出了深化經濟體制改革的意見，明確要求以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全法人治理結構、獨立董事和派出監事會制度。為貫徹落實黨中央、國務院的有關精神，國務院國資委于2005年6月提出在中央企業開展建立和完善國有獨資公司董事會試點工作，并選擇寶鋼集團有限公司等7戶中央企業作為試點單位。2010年后，董事會試點工作進一步明確為規范董事會建設工作（以下仍稱試點工作）。截至2012年底，參與試點的中央企業達42戶，占到國務院國資委直屬企業117戶的三分之一以上。
試點和規范董事會建設是我國在國有資產監管和國有企業改革領域的一次全新探索。中央企業試點和規范董事會工作能否取得成功，關系著國資委最終能否有效履行出資人義務，也關系著中國國有企業的改革方向，正如國資委高層所言，“國資改革”的寶就押在這上面了。那么，幾年來，試點工作收效如何？調研表明：成效顯著。此項工作的開展，有力加強了國資委對國有資本的監管，有效防范了國有企業內部人的控制。企業在經營管理方面更是成績喜人。
1、決策權和執行權分離
這是董事會試點后中央企業取得的主要成效，調研表明，無論試點前是企業制還是公司制單位，試點后，由于外部董事的不斷加入，董事會獨立性的逐漸加強，企業決策和執行的行權主體不再重合或一致，決策權和執行權實現基本分離。
2、風險管理與控制加強
公司章程、董事會議事規則及董事會各專門委員會工作規則的建立和完善，使得企業在重大決策問題的決策和執行方面，做到了分工合理、權責明確，制度健全，流程清晰。企業在董事會的理性決策和有效監督下，風險管理控制能力得到進一步加強。
3、治理觀念與理念變革
試點工作給企業廣大干部職工帶來了管理尤其是治理觀念和理念的變化。外部董事制度的建立和有效制衡機制的運行，使企業的經營管理者們，從最初適應這種治理機制到開始適應這種治理文化。董事會文化建設引起大家普遍關注。
4、決策水準與質量提高
決策水準與質量的提高，得益于外部董事制度的建立。由于精心選配，試點企業都擁有一支精干的外部董事隊伍。董事會高水準的把控，不僅提高了經理層提交的待決議案的內在質量，而且由于決策班底的過硬組合，本身也推動了企業決策水平和質量的提高。
5、經營與管理水平提升
試點企業的外部董事主要都是來自中央企業原領導班子成員，他們不僅參加企業經營決策與監督，而且還通過言傳身教，給企業特別是經營管理者以管理新思想、新方法。于是，企業在董事會新制度和經營管理新思想、新方法的作用下，經營與管理水平有了明顯的提升。
應該說，試點企業董事會的運行總體上是比較健康的、規范的和有效的。健康表現為董事會的作用發揮正常，規范表現為有機構、有制度、有職責、有程序，有效則表現為對重大投融資、重大人事問題和重大經營決策行使職能。調研也充分表明，國務院國資委所推行的中央國有獨資公司董事會試點工作的方向是正確的，它既符合《公司法》的立法精神，又符合我國企業建立現代企業制度的要求，更符合當前中國國有企業改革發展的大方向。
但不容回避的是，當前中央企業試點和規范董事會建設工作也確實遇到了一些問題，甚至有些還是致命性的問題。這些問題若不能有效解決，勢必影響規范董事會建設的繼續開展，進而影響國有資產管理體制的不斷完善和國有企業深化改革的順利推進。因此，本文通過調研，試圖揭示中央企業試點和規范董事會建設所面臨的問題，并通過成因分析，最終提出問題的破解之道。
一、 試點實踐中的問題：
通過對多家中央企業試點工作深入細致的跟蹤研究，筆者發現其規范董事會建設存在如下8方面問題。
1、董事會作用遭遇弱化
規范董事會建設，實質上就是要確立董事會的中心主義地位。試點企業董事會被定位為公司的決策機構，擔負著戰略制定、重大投融資決策、經營監督以及對經理層任免、考核與薪酬的決定權。但是，在實踐中，試點企業的董事會并未能實質擁有這方面職權，董事會在一定程度上停留于“橡皮圖章”水平。尤其是在董事長和總經理同屬由上級任免和委派的情況下，總經理事實上并不對董事會負責，以至于出現經理（層）藐視董事會決議、不執行董事會決議，甚至是自行其是的情形，其結果“制”大于“衡”，董事會機制失效。
調研還發現，一些試點企業的（外部）董事在參加董事會之前并不能及時得到表決所需的詳盡資料和信息，對所表決的事項缺乏足夠的研究，從而使得（外部）董事對董事會的表決意見缺乏科學性，造成了董事會決議與經營實際的脫節，也進一步削弱了董事會在企業中的權威性。
2、董事會經理層職責不清
試點企業雖然根據《關于中央企業建立和完善國有獨資企業的董事會試點工作的通知》建立了董事會、監事會和經理層三權分立的現代治理結構，但這遠沒有達到國資委想要達到的“各負其責、協調運轉、有效制衡”的科學治理目的。
就是說，董事會和經理層的職權雖理論上區隔的清清楚楚，即董事會主要負責“戰略決策、重大投融資決策以及重要人事任免及考核等職權”，經理層主要負責“執行董事會的決議和企業的日常經營工作”，但在運作實踐中，調研發現，試點企業對哪些業務真正屬于日常經營工作，往往缺乏明確的界定，加之董事會和經理層對此問題的理解又經常會有一些分歧，從而造成了董事會和經理層在部分業務上出現權力重疊、權力紛爭與權力真空并存的現象。
調查還發現，一方面，部分試點企業董事會對企業運作中的一些問題本應屬于正常監督，但總經理卻認為董事會在干涉經理層的工作，而另一方面，董事會中的董事長與經理層中的總經理也常常職責不清，相互之間越位現象極為普遍。
3、董事長地位尷尬
由于投資主體的特殊性和股權結構的單一性，國有獨資公司的治理結構往往不能取得像多元化股權結構的國有控股與國有參股公司一樣的股權制衡。而居于權力中心的董事長，尤其是作為公司法定代表人的董事長，到底在董事會試點企業如何扮演好自己的角色，則是一個很難的問題。
調研注意到，雖然國資委要求國有獨資公司的董事長不能對公司的日常經營工作進行過多的干預，但是對于一位身兼公司法定代表人的董事長來說，其不可能只充當董事會“召集和主持人”之“如此單純”的角色。因為他必須要對公司的經營業績負責，必須要對經理層在公司戰略執行和董事會決議執行方面進行“過程監督”。也正因如此，加之董事會和經理層職權界定的不清晰，實際工作中就很容易造成董事長難以把握日常工作涉足的“尺度”，以至于出現若“作為”（即使是檢查董事會決議的實施情況）難免有“干涉之嫌”、若“不作為”又不堪“責任之重”（通常被國資委指定為“第一責任人）的雙重困惑。
4、總經理感受不爽
試點企業總經理在和董事長分設的情況下，往往工作起來不舒服感濃烈。一方面，董事長由于習于慣性，不由自主地想總經理該想的事，干總經理要干的活，這樣總經理容易與其在工作上形成沖突，特別是在董事長通過借助黨委書記或法定代表人“角色”的影響，捍衛并表現“一把手”或者“強勢者”的地位的情況下，總經理更容易淪為“第一副總經理”或“常務副總經理”的窘境。
更甚者，由于董事會職權未歸位（到位），致使總經理不能象真正意義的董事會下的總經理而擁有和履行公司法賦予的應有權利，如對副總經理、總會計師、中層管理人員聘任、解聘的提名建議權等。
5、外部董事作用有待發揮
引進外部董事是董事會試點的關鍵，他們能夠推進董事會的獨立性和有效性。外部董事由于多具豐富的經營管理經驗且不在公司中肩負任何職務，因此一般說來，能夠對執行層起到很強的制衡作用。
調研注意到，許多外部董事能夠積極投身企業，通過深入企業調查研究、發表獨立意見，為企業發展獻計獻策。但同時也確有少數外部董事由于受到時間、精力或主觀認知的影響，對任職公司漠不關心，即便是參加董事會也僅視為例行公事、“走過場”而已。這樣的外部董事，自然也很難得到公司董事會機構和執行層的認可。但令人擔憂的是，由于這樣的外部董事的存在，使得執行層對由此形成的董事會決議并不心服、信服，進而在心理上影響了對決議的執行力度。
6、黨委（黨組）如何體現政治（領導）核心作用面臨挑戰
黨組織究竟在公司怎樣運行、發揮作用，《公司法》并沒有規定，它只是在總則第19條規定“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”事實上，在沒有實行公司制的企業，或者在雖實行公司制但董事會只是“擺設”的企業，黨委（黨組）的政治（領導）核心作用主要是通過黨政聯席會議等方式參與企業重大問題決策和重要人事決策來實現的。
但是，在董事會試點企業，在加強和完善董事會建設、凸顯董事會地位和作用的背景下，黨委、黨組如何界定自身、如何適應董事會試點改革的要求，則成為新時期的挑戰。調研了解到，在試點企業中，無論是在最初《公司章程》制訂階段，還是在試點運行期間，黨委、董事會和經理層之間都發生過一些會上、會下的直接沖突。如在黨管干部和人才與董事會、經理層選人用人權問題上沖突，以及在黨委參與決策、履行“三重一大”工作程序權與董事會決策權問題上的沖突等。
特別是在黨組與董事會并存的中管試點企業，面對黨組和董事會都有權決定企業重大決定的情形，挑戰往往無可回避。
7、監事會臨近有“監”無“督”困境
從試點企業的調研看，監事會在董事會試點中的作用，遠遠沒有發揮出來，進而影響了董事會試點的成效；監事會因此成為董事會試點成敗的一個重要影響因子。調研了解到，某試點企業的董事總經理，不執行董事會決議，甚至自行一套，并已影響到公司業績，對此，多位國務院企業監事會派駐監事均有比較清晰一致的認識，而且也“抱怨紛紛”，但調研發現，監事會并沒有及時依法行權對董事總經理提出行為糾正的舉措，更沒有適時依法行權對董事總經理提出職務罷免的建議。
8、國資委職能職責不匹配
調研發現，國務院國資委并沒有在此次試點和規范董事會建設工作中做好應有的準備。許多試點企業反映，國資委管理它們的方式方法基本上跟過去管企業制企業一樣。國資委之普發紅頭文件、直接管企業、直接管資產、直接管經理層的做法，與《公司法》規定的國有獨資公司之股東與董事會間的關系要求，相距甚遠。國資委職能面臨組織機構再造。
二、試點問題的成因分析：
應該說，上述問題的產生和存在，是時下國務院國資委及其央企推行試點和規范董事會建設面臨困境的真實寫照。筆者根據調研考證，并結合現代公司治理理論和國家相關法律法規，試作如下成因分析。
1、公司治理理念認知不強
調查中發現，無論是國資委、董事會成員還是經理層人員，對一些公司治理核心理念，都還存在認識上的模糊和混亂，以致各主體在工作中時有越位、缺位或沖突、摩擦發生。特別是對于過去一直是（現在絕大多數仍然是）實行“廠長經理負責制”的全民所有制企業，而今成為試點實行“董事會授權下的經理負責制”的公司制中央企業來說，面臨著巨大的思想觀念上的再認識。實際上，企業制下由總經理對企業負責，而公司制下是董事會對企業負責，總經理由董事會聘任或解聘，總經理統領企業日常經營管理工作，對董事會負責。
再如，公司制下董事長與總經理并不存在領導與被領導關系，董事長也不能代替或包辦董事會決策，但董事長有權對總經理貫徹落實董事會決議的情況進行檢查并監督執行。
2、董事會關鍵職能缺失
董事會一項最重要的職權就是監督經理層、挑選能把工作做得最好的經理人選，而當他們不能把工作做好時也有權解聘他們，從而使經理層能夠遵從董事會的意愿。但由于中央企業重要人事涉及的面較廣、較深，致使董事會實質上未能依法享有對經理人的任免權，這就不可避免地帶來了一些問題。由于現在的董事會成員、總經理都是由國資委（甚至中央）任命，本著誰任命對誰負責的原則，結果是，總經理和董事會成員都要直接對國資委或中央負責，這就與公司治理中總經理在董事會授權下經營管理公司日常事務、對董事會負責的原則發生了根本性的沖突。
3、董事長職權界定脫離國有獨資公司實際
董事長在公司治理結構中占有非常重要的地位。國外比較成熟的公司治理制度中，董事長的職權定位于董事會會議的召集人，在董事會表決時和其他董事一樣擁有一票表決權；但在我國國有獨資公司的中央企業中，董事長多是公司的法定代表人，而且也多是“坐班”人員，在這種情況下，只把董事長“單純地”看作是董事會會議的召集人和主持人，是不切合實際的。
《公司法》中，董事長作為公司當然的法定代表人的條款已被刪除，董事長除負責董事會的召集和主持之外的職權也不再給予明確的規定，這都為實踐中如何根據公司的實際情況來界定董事長的職權帶來了困難。
4、外部董事選聘考核機制不完善
引入外部董事制度并充分發揮外部董事的作用，是國有獨資公司董事會建設的著力點。外部董事制度建設的不力，直接影響著董事會能否擔負起《公司法》和董事會試點所賦予的使命與重任。雖然國務院國資委已經制定了《國有獨資公司董事會試點企業外部董事管理辦法（試行）》，但是該《辦法》還不足以有效地激勵和約束外部董事，還不足以確保外部董事更“懂事”，尤其是外部董事的評價機制、監督機制在實際中如何實施，還有待進一步完善。
5、黨組織行權政策過于原則、缺乏與現代公司治理有效對接
黨委或黨組政治職能如何發揮，筆者訪談了部分企業的黨組織成員。大家普遍感到這方面中央出臺的文件、政策一方面數量太少，另一方面內容規定過于原則。從目前可供企業黨委或黨組工作中遵循的《中國共產黨章程》、《中華人民共和國公司法》、《中央組織部、國務院國資委黨委關于加強和改進中央企業黨建工作的意見》等三個主要法律文件來看，情況就是這樣。雖然《意見》對黨委發揮政治職能給出了較為明確的規定，但這些規定對于企業實際操作顯得依然粗泛。筆者認為，最根本的原因在于這些規定并不能與中央企業規范董事會建設要求實現有效的銜接。更何況有的規定本身就值得商榷。
6、監事會受困雙重身份
為什么監事會有“監”無“督”，調研了解到，監事會及其成員也有自己的難處，即監事會身不正名不順。按照《公司法》，公司監事會成員由國資委委派，但現狀是現在的外部監事，基本上都是原來國務院企業監事會的班底。于是問題就出現了，即現在的監事會，到底是企業監事會，還是國務院派駐重點大型企業的監事會？如果是前者，那么，《國有企業監事會暫行條例》就得廢止，新的管理辦法就得重新出臺。由此可見，“困惑”帶給監事會成員的職能是“無所適從”。
7、出資人股東角色轉變不力
依據公司法關于國有獨資公司的特別規定，國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權，即國資委的股東行為就是股東會的行為。此時，對于試點的公司制中央企業，國資委就要進行角色轉變，按股東（會）職能定位，依股東（會）角色行事。反之，將影響試點企業向董事會制度的實質性演進。
三、建議與對策：
通過問題揭示及成因分析可以看出，我國中央企業規范董事會建設極具挑戰性和特色性，因此，筆者認為，特色建議、特殊對策，將對建設中國特色董事會具有理論和現實指導意義。
1、切實保障央企董事會依法行權
試點和規范董事會建設，主要問題就是要做實董事會，賦予董事會應有的職權，如總經理的任免、考核和薪酬決定權，以及重大投融資的決策權。其中，將總經理的任免權“還給”董事會，又是加強董事會權威性關鍵中的關鍵。
雖然《公司法》在第50條明確規定“經理，由董事會決定聘任或者解聘”，但一具體到中央企業，法律似乎也有失靈之處?，F實情況是，無論是企業負責人歸由中央直接任免的53家重點央企，還是歸由國務院國資委直接任免的其余64家央企，其董事會均無實質權力依法聘任或解聘總經理。
故此，提請中央及其組織部門、國務院及其國資委給予高度的重視?？陀^而言，董事會是否依法擁有經理聘任或解聘決定權，決定著此次董事會試點改革的成敗，也決定著中國國有企業改革的方向與進程。
2、探索創新國企黨建工作
就當前央企董事會試點情況來看，如何界定、擺正、發揮黨委的政治核心作用已成為我國國有企業公司治理一個不可回避且值得倍加關注的話題。針對企業黨委“參與企業重大問題決策，參與企業重要人事決策”所暴露出現的系列問題，迫切需要黨中央和國務院有關部門繼《中央組織部、國務院國資委黨委關于加強和改進中央企業黨建工作的意見》之后，進一步結合央企董事會試點實際作深入、細致的研究，尤其希望關注以下領域的研究：一是在“黨管干部和黨管人才”方面，如何理解“黨管干部”中的“管”字與“黨管人才”中的“管”字；如何區別“干部”與“人才”范疇邊界。二是在“黨委參與重大問題決策”方面，如何創新發揮作用的有效形式，以參與特別是涉及“三重一大”的董事會決策。
3、亟待明確監事會身份、隸屬及適用法律模棱兩可狀況
《公司法》第57條規定：監事會、不設監事會的公司的監事行使職權所必需的費用，由公司承擔。而按照《國有企業監事會暫行條例》第20條規定：監事會開展監督檢查工作所需費用由國家財政撥付，由監事會管理機構統一列支。由此可以推定，《公司法》下的“監事會”與《國有企業監事會暫行條例》下的“監事會”不應是同一概念。但現實的情況下，試點央企的監事會及其成員對此也極為迷茫——迷失了自己的身份！“監事會”到底隸屬于誰？國務院，國資委，還是企業？《國有企業監事會暫行條例》還能不能適用？等等問題，迫切需要全國人大、國務院及其國資監管機構給予澄清與明確。
4、建立推進科學的外部董事選聘考評機制
（1）建立市場化外部董事選拔機制。確定董事會的人數及各個董事職位的職責，明確所選董事應具備的條件，向社會公開選拔。并將選拔結果公開，接受社會監督。通過運用市場化選拔機制，解決外部董事主動意愿問題，避免行政委派董事主觀能動不足之態勢。
（2）建立外部董事協會，促進外部董事的市場化和職業化?，F在對上市公司獨立董事的管理有人建議建立獨立董事協會。獨立董事協會一方面可以通過行業自律對獨立董事進行日常的管理，另一方面可以組織各方專家改進完善上市公司監管機制。鑒于此，我們建議國務院國資委可以參考上市公司獨立董事管理方法，成立與之功能相似的協會，以促進外部董事的市場化和職業化。
（3）建立有效的外部董事激勵機制。一是大力培育董事人才隊伍，建立競爭性董事人才市場。二是建立外部董事信譽社會評價體系。通過社會中介組織外部董事信譽評價體系，建立公平的外部董事激勵機制。三是善加使用榮譽激勵。對表現突出的外部董事多給予榮譽激勵，可定期通過新聞媒體向社會公布名單。
5、結合實際設定董事長職權，切忌簡單弱化
此次董事會試點精神和《公司法》的立法精神完全一致，即突出了“董事會”的地位和作用，而弱化了“董事長”的職權。但對于身兼“法定代表人”的董事長，特別是對于那些集法定代表人、黨委書記、國資委第一責任人于一體的董事長（們）來說，“單純”淡化其地位和作用，從試點企業業已呈現的經營狀況來看是非常不利的。尤其是在總經理不為董事會所任免的情況下，情況變得更糟！加之《公司法》中“法定代表人”承擔“法律責任”乃題中應有，但應擁有何等“權利”卻無相應規定，如此，對于兼作法定代表人的“做班”董事長職位，恐怕無人敢當、也無人愿當。故此，筆者建議全國人大、國務院及其國資委系統考量，在推進央企試點和規范董事會建設過程中，切忌“單純”弱化“董事長”職權，而需要在《公司法》里給予修訂完善或在法律框架下，賦予國有獨資公司一定的空間，從而根據企業實際情況來具體設定董事長的職權。
6、努力推進國資委組織同步再造
本著將國資委與所屬企業的關系打造成為股東（會）與董事會之間關系的意旨，啟動出資人機構組織再造研究，探索國資委向股東（會）職能和角色轉變。如組織上，國資委可再造機構、再造職能，實行“總董事會”制度；機制上，國資委可重塑理念、重塑管理，注重資本而非資產管理，注重權利而非權力管理，注重董事監事而非企業負責人管理，注重按公司章程而非行政手段管理。
四、結束語
中央企業規范董事會建設是一項具有高度政治敏感性、體制復雜性、管理疑難性和實施挑戰性的系統工程。其所涉問題及其緣由，既有制度性因素，觀念性因素，也有人為性因素。因此，要有效解決上述問題難題，助推規范董事會建設進程，從根本上講，還有賴于黨中央、國務院及國資委等相關部門進一步解放思想、根除障礙和釋放活力。筆者堅信，隨著黨的十八大“深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制”的持續推進，我國國有企業規范董事會建設工作定將邁上新的臺階、新的征程。