由于國資委集出資人角色和監管者身份于一體，使得“政”與“資”、“資”與“企”以至“政”與“企”，都難以取得實質性的分離，而實現“政資企”相互分開的內在意圖——減少、避免乃至屏蔽“司空見慣”、“習以為常”的行政手法或非市場手段。所以，其結果常常是“資”方尷尬，“企”方難受。

 

從政資關系‘行政化’現象來看，政府與國資委之間，顯然缺少權威“監督人”的存在。同樣，從股東行為的“濫用化”情況來看，國資委（只履行出資人職責時）與企業之間，則似乎更缺乏獨立“監督人”的存在。

 

 

完善現時期國資管理，暢想未來國資體制，除了研究國家國資“出資人”外，開辟對國家國資“監管人”的研究路徑，筆者以為至關重要。

 

1、監管人存在的法理基礎

 

如果說上述現狀客觀上表明“監督人”有其存在的必要，那么，政策法理上是否有其支持或支撐呢？作為探索性研究，筆者認為，其法理基礎至少存在如下三方面：

 

第一，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》曾提出：堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開的原則，國有資產出資人的職能和國有資產的監督職能不應該由同一部門施行。

 

第二，《國資法》將國有資產監督管理機構定位為“履行出資人職責機構”，而對企業國有資本的監管職責則從國資委現性職能中進行了實質性剝離的規定，為全國企業國有資產“監管人”提供了制度上的空間。更進一步，也為全國國有資本監管的“一盤棋”設計提供了機制上的可能。

 

第三，根據《OCED國有企業公司治理指引》的原則，首先，“當一個國有企業與私有企業展開競爭的時候，OECD就倡導政府在國企中的所有者身份和其他的政府職能之間應有一道明確的分界線”。“這在政府一方面是國企的所有者，另一方面又是競爭市場的規則制定者的情況下，無疑是十分明智的決定”。其次，“確有必要在政府及政府官員代行國有所有權時，建立一個類似“防火墻”的機制將政府職能與所有權主體權利安全分離”。同時，“所有權和市場規則的行政管理上的完全分離，是國有企業和私有企業建立公平競爭的平臺，以避免競爭扭曲的基本先決條件”。再次，“政府股東享有特權是不允許的，政府作為控股股東與其他主體作為控股股東時享有同等的權利義務，它不能濫用其權利損害中小股東的利益”。最后，“管理機關應該關注所有國有企業報告的真實性與一貫性，并最終公布一個準確的報告。在對所有國有企業進行定期年度分析的基礎上，建立一個報告匯總系統。這種報告可以使公眾更深入地了解一個國家的國有企業政策，更有利于他們實現對整個政策體系的民主控制”。據此，由于當前各級國資監管職能為所屬政府國資委所擁有，“監管”在執行主體上與出資人同體，在執行意志上受政府及國資委支配，且各為其主，所以，國家在難以形成一個客觀、透明的國有資產信息監管系統的情況下，更需要一個體現“一盤棋”的監管人。

 

2、監管人的構建

 

不難理解，沒有獨立、權威的監管人，將是國家國有資產管理體制的一大制度性缺陷。而監管人，特別是擁有管資產管人管事的“權力”，集國家國資制度監管、市場規則監管、國有產權監管和國家所有者終極權益監管于一體的國家級“監管人”（為行文方便，姑名之為“中國企監會”）的構建和存在，我們認為，這將是完善我國國有資產管理體制和制度最具挑戰意義的一項重要變革。

 

那么，如何構建中國企監會呢？

 

第一、剝離全國現行各級（國務院國資委——各省、直轄市、自治區——地級市）政府國資監管機構“管資產管人管事”的權力，將所有監管職能收歸至獨立、權威的“中國企監會”。

 

第二、剝離各級政府授權非國資委系統的出資人機構的“管資產管人管事”的權力，將所有監管職能收歸“中國企監會”。當前我國國資管理體制的實際情況是，從中央層面看，國資委履行出資人職責的企業有123家，除此之外，還有涉及金融、鐵路、煙草、郵政、文化、廣電及教育、衛生、中科院等80多個部門所管理的3000多家企業（含企業化管理的事業單位）也在從事企業國有資產的經營。企業國有資產監管職能的集中統一，是為了避免國資管理體制出現從“一龍治一水“到“九龍治九水”的混亂局面。

 

第三、將《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》所規定的“國資委指導監督的范圍，即一是國有資產監管，二是國企改革及國有經濟布局結構調整，將地方國資委由旅行的規范性文件的抄報、法規實施的督查、舉報案件的查處和重大事項的報告等四種監督制度”轉變為行政法規，由中國企監會負責監督執行。

 

第四、將全國各級產權交易機構收歸“中國企監會”，整合成為若干全國性的產權交易市場。拆除區隔、公平信息，規范程序、凈化交易，促進全國企業國有資本要素在全國市場的順暢流轉和優化配置。

 

第五、賦予中國企監會對各級政府（包括同級黨委）之于出資人機構乃至所出資企業行為合法合規性的監督權。

 

3、監管人的地位和作用

 

基于以上構建，中國企監會的地位、性質和職能，可進一步設計如下：

 

（1）地位與性質：理論上對全國人民代表大會負責，但根據中國實際，比照“證監會”，可以是國務院直屬的具有行政職責的事業單位。

 

（2）基本功能：研究制訂國家所有權政策；研究和擬訂企業國有資產監督管理的方針政策；起草國有資產監督管理的有關法律、法規，提出制訂和修改的建議；對全國各領域企業國有資本實行集中統一監管，垂直領導中國企監會派駐各省（直轄市、自治區和計劃單列市）的企監局；制定全國企業國有產權交易市場監管的規章、規則和辦法。規范開展企業國有資產產權界定、登記、劃轉、轉讓、處置、資產評估及產權糾紛調處等基礎工作；垂直領導全國性企業國有產權交易機構。對全國企業國有產權交易市場實行集中統一監管，管理交易機構領導班子和領導成員；制訂國家出資企業高級管理人員任職資格的管理辦法，負責任職資格的監督和對違規違法者的準入處罰；負責全國企業國有資產統計與信息資源管理；依法對系關企業國有資產違規違法行為進行調查、處罰；承辦國務院交辦的其他事項。

 

 

 

有關研究表明，完善國資管理的大方向和著力點均已明確，惟有在國資管理體制實現方式上有所變革和突破，才有可能取得實質性進展。

 

對此，我們認為，應從以下幾方面思考中國國資管理體制的實現方式。

 

一是設法拆解理清因果糾結。出資人、董事會、經理層之間避免行為方式的行政化，而盡可能地市場化。黨政機關與出資人之間避免政治化行為，而盡可能地按照公司化規則行事。

 

二是盡量區隔“權利”和“權力”。國資委應將其履行出資人職責與行使監管者職能進行界定，劃分。國資委要么只做出資人，不做監管人；要么只做監管人，而不做出資人。

 

三是著力構建國家統一所有權益與中央和地方政府分級代表之間的約束與激勵機制。

 

四是努力構建國家統一監管人制度的全國企業國有資本監管體系。

 

基于現階段國資委兼具出資人和監管者兩種職能，且暫時尚無法分離，研究認為，未來早期的國資體制改革應采取過渡模式。待出資人身份與監管者職能分離時機成熟且獨立“監管人”擁有立法保障之時，再走未來模式。

 

1、過渡模式暢想

 

此過渡模式，是一種在不改變國資委現有組織體制格局情況下所做的改革表現。需要國資委在其與所出資的國家出資企業之間構造一個或少數幾個履行出資人職責、專門從事企業國有資本投資控股的中間體——控股集團公司。國資委將股東權利委托給它，由其專門以股東身份從事企業國有資本的經營運作。它不從事具體的產品經營，而是發揮承上啟下的作用：既接受國資委的監督和管理，又發揮國有資本出資人的功用；既可以成為國有資本經營收益的“蓄水池”，又能替國家出資企業“遮風擋雨”。對國資委而言，就可以擺脫對企業經營管理的全面介入，而主要行使“監督”職能。

 

作為相應要求，國資委在內部組織建設上，應逐步縮編履行出資人職責部分的機構和崗位，重點做強國有資本監管職責部分，逐步成為一個專業的監管人。國務院國資委與地方國資委的關系可維持現狀，暫時保持不變。

 

控股集團公司可依照三種思路來創立。一是通過改造現有資產經營管理公司；二是通過提升旗下一個或幾個特大型企業；三是投資新建，如北京市國資委建立與其級別平行的國有資產經營管理中心。

 

由于大型國有企業公司制、股份制改革過程中，控股股東采取公司化運作，更有利于理順上下委托代理關系，因此，研究認為，構建一個具有公司法人治理結構和規范