求是咨詢合伙人、咨詢總監陳高杰撰文《公益二類事業單位體制改革究竟該何去何從》近日刊發于《企業觀察報》。
《企業觀察報》原文：
公益二類事業單位體制改革究竟該何去何從
2011年3月，中共中央、國務院印發的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》拉開了事業單位分類改革的序幕，事業單位分類改革將事業單位分為行政類、公益類、生產經營類，又將公益類細分為公益一類和公益二類。從事業單位體制改革要求來看，事業單位發展以公益服務為主，不再承擔行政類和生產經營職能，行政類事業單位應改制為行政機構，經營類事業單位應改制為企業，公益一類作為事業單位的主要類型，應保留在事業單位序列，而公益二類由于包括全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業單位，體制改革相對較為復雜，是事業單位體制改革中最難啃的硬骨頭。
公益二類事業單位體制改革要明顯滯后于其他兩類事業單位。以北京為例，行政類和經營類事業單位改革已完成或接近尾聲。北京機構編制網發布信息顯示：截至2019年4月底，北京已基本完成行政類事業單位改革，事業單位承擔的行政職能及相應的行政職權全部劃歸行政機關，今后將不再新設承擔行政職能的事業單位，不再將新的行政職能賦予事業單位，確保政事分開。
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截至2019年底，北京經營類事業單位轉企改制已完成98%，退出事業單位序列已完成93%；關于公益類事業單位改革情況并未提及。
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從筆者咨詢實踐來看，目前北京乃至全國各地均存在一些為數不少的公益二類事業單位仍處于改革迷茫期。
由于公益二類可部分由市場配置資源，改革方向也因此具有多種可能。中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于從事生產經營活動事業單位改革的指導意見》的通知(廳字〔2016〕38號)（以下簡稱：38號文）提出：分類中未劃入經營類的事業單位，其開展的競爭性生產經營活動，要按照本指導意見精神，通過剝離或與其他經營類事業單位整合等方式穩步推進改革。
目前許多公益二類事業單位在承擔部分公益職能之外，還開展競爭性生產經營活動，部分公益二類事業單位還擁有事業單位法人和企業法人“雙法人”身份。按照38號文關于從事生產經營活動事業單位改革的要求，具有事業企業“雙法人”資格的，應注銷事業單位法人，核銷事業編制，直接轉制為企業。
從各地公益二類事業單位改革的實踐情況來看，由于各地事業單位分類情況，以及財政收入、所處行業等現實情況存在較大的差異，公益二類事業單位改革模式也存在一定的差異。
以水利勘察設計行業為例，四川省水利水電勘測設計研究院采取了分流式改制；江西省水利規劃設計研究院整體改制為央企控股、地方企業參股的國有股權多元化企業；黑龍江省水利水電勘測設計研究院、湖南省水利水電勘測設計研究總院、山西省水利水電勘測設計研究院等公益二類事業單位完成整體改制后，進入當地國資監管系統，成為地方大型國有企業集團全資子公司。
此外，還有北京市水利規劃設計研究院、云南省水利水電勘測設計研究院、內蒙古自治區水利水電勘測設計院、湖北省水利水電規劃勘測設計院等幾家公益二類事業單位仍未完成體制改革。
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序號 |
單位名稱 |
改制模式 |
改制后歸屬 |
改制情況 |
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1 |
分流式改制 |
規劃研究院隸屬于四川省水利廳，勘測設計公司進入四川省水利發展集團 |
事業單位原四川省水利水電勘測設計研究院轉為四川省水利規劃研究院和四川省水利水電勘測設計研究院有限公司兩個單位，其中，四川省水利規劃研究院屬于事業單位，隸屬于四川省水利廳，主要為宏觀戰略及其相關政策研究，支撐水利監管事務技術。四川省水利水電勘測設計研究院有限公司于2020年12月17日成立，注冊資金6億元，并入剛成立不久的四川省水利發展集團有限公司。 |
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2 |
江西省水利規劃設計研究院 |
整體改制為股權多元化的國有企業 |
中國中鐵股份有限公司持股65%；江西省水利投資集團有限公司持股35% |
中國中鐵股份有限公司通過在江西省產權交易所公開摘牌的方式，獲取江西省水利規劃設計研究院65%的股權；其余35%的股權由江西省水利廳無償劃轉給江西省水利投資集團有限公司。 |
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3 |
黑龍江省水利水電勘測設計研究院 |
整體改制為單一股東的國有企業 |
黑龍江省建投集團 |
2019年12月30日，黑龍江省水利水電勘測設計研究院轉隸托管工作會議召開，宣布黑龍江省水利水電勘測設計研究院轉入黑龍江省建投集團。 |
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4 |
湖南省水利水電勘測設計研究總院 |
整體改制為單一股東的國有企業 |
湘水集團 |
湖南省水利水電勘測設計研究總院連同所屬企業整體改制后并入湘水集團，仍接受湖南省水利廳業務指導并參與湖南省水利廳相關業務活動。 |
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5 |
山西省水利水電勘測設計研究院 |
整體改制為單一股東的國有企業 |
萬家寨水務控股集團有限公司 |
萬家寨水務控股集團有限公司為山西省兩大省屬水務企業（山西省黃河萬家寨水務集團有限公司和山西水務投資集團有限公司）合并重組而成。 |
公益二類事業單位體制改革究竟應當何去何從，最重要的還是要結合改革政策要求以及單位實際情況量體裁衣、因材施策。
以水利勘察設計行業為例，絕大多數公益二類事業單位選擇了整體改制為公司制企業，改制后進入資金與資源實力較強、管理較為規范、與該單位業務相關性較強，能夠形成戰略協同的大型企業集團，這為改制單位建立健全現代企業制度，實現健康持續發展奠定了基礎。
該模式的主要優點在于：整體改制操作較分流式改制簡單，不涉及資產、業務等分割問題；不需要保留事業單位法人，也不需要申請財政補貼，有利于減輕當地財政壓力。
該模式的主要缺點在于：對于一些經營壓力較大、歷史遺留問題較多，以及希望留在事業單位體制內的員工數量較多的單位，推進難度較大。
適用公益二類事業單位：經營類業務占比較大，具備一定的改制基礎。
參照四川省水利水電勘測設計研究院，將原事業單位一分為二，保留的事業單位主要承擔相關公益職能，所從事的市場經營活動相關職能、業務、人員等通過剝離的方式進入新公司。
該模式的主要優點在于：有利于解決人員安置、歷史遺留問題處理等體制改革相關問題。該模式的主要缺點在于：操作較為復雜，將涉及資產、業務等分割的問題；保留的事業單位如果之前沒有財政補貼，經營性業務剝離后需要爭取財政補貼，難度較大。
適用公益二類事業單位：經營類業務占一定比例；或經營類業務占比較大，但整體轉企改制存在較大的障礙。
舍棄經營性業務，保留在事業單位體制內。也有部分公益二類事業單位由于公益色彩較濃，承擔了重要的公益職責，相比之下，所從事的經營性業務所占比重較小，可以選擇對單位進行規范管理，舍棄經營性業務，保留在事業單位序列。
該模式的主要優點在于：因單位體制未發生變化，不涉及歷史遺留問題解決等事項。
該模式的主要缺點在于：適用面較窄，許多公益二類事業單位不適用。由于許多公益二類事業單位由于在承擔公益職責的同時也從事生產經營活動，沒有財政撥款，在事業編制職工之外還有合同制職工，如果保留在事業單位序列內，舍棄經營性業務，需要申請財政撥款，難度較大，同時還會涉及合同制職工解聘的問題，將帶來較大的維穩壓力。
適用公益二類事業單位：公益性色彩較濃，有財政撥款或能申請到財政撥款，無合同制職工或數量很少。
公益二類事業單位體制改革的道路雖然艱難，只要各家單位能夠結合當地的改革政策、其他單位的改革成功經驗以及企業的實際情況，一企一策，針對性設計體制改革方案，并加強改革推進過程中與上級主管單位、員工以及人社等相關部門的溝通，勝利的曙光就在眼前！